土地财政，正迎来前所未有的结构拐点。
近日，各地陆续公布2026年上半年财政收支数据。据时代周报记者梳理，多数省份般公共预收入实现同比正增长，而在已公布土地出让收入的省份中，重庆、福建、陕西、内蒙古等地数据均呈现不同程度的下滑。
这并不是上述几个省份的特有现象。
财政部数据显示，2026年上半年，全国国有土地使用权出让收入为9778亿元，同比下降31.5，创近十年同期大降幅。与2021年上半年34436亿元的历史峰值相比，当前规模已不足三成。
将时间跨度拉长，以占地财政收入的比重来看，其下降趋势为清晰。克而瑞地产研究指出，该比重已从2020年84的点大幅回落至2026年上半年的14.2。
当土地财政不可避地走向结构拐点，土地出让收入降幅创近十年之，不靠地，地财政还有什么选择？
上海交通大学安泰经济与管理学院讲席教授陆铭接受时代周报记者访时指出，在服务业占比持续上升、消费税逐渐扩围的背景下，人口吸引力已上升为决定地经济发展可持续的关键变量。
人口流动正在改写地财政逻辑
时代周报：目前，地财政收入结构正在发生怎样的趋势调整？
陆铭：未来地政府财政收入的来源结构，将因城市人口变动向的不同而呈现显著分化，总体上可划分为人口流入与人口流出两种类型。
在人口流入地区——主要集中于核心大城市及其周边紧密连接的中小城市，以及内陆省份的省会城市——经济增长速度相对较快，增值税和所得税等主体税种的收入来源较为稳固。同时，人口持续流入所形成的住房需求与产业用地需求，对土地价格构成较强支撑。因此，这类地区仍可在定程度上延续土地财政的运作模式。
相比之下，人口流出地区经济增长动力明显不足，对城市建设用地的需求相应减弱，土地财政已基本失去持续运作的基础。
对于人口大量流出的地区，未来财政运转将在较大程度上依赖上政府的转移支付。这类地区主要集中在中西部和东北地区，尤其是些非省会的中小城市，其财政支出对转移支付的依赖程度尤为突出。
时代周报：“土地财政”模式是在怎样的制度背景下产生的？其基本运作机制(“地—融资—基建”)是如何形成并自我强化的？
陆铭：土地财政的本质，是把土地未来产生的包括税收在内的全部现金流，在当期次变现为土地出让价格。这价格形成机制受两个因素支撑：是经济增长带来的居民收入提蚌埠橱柜台面胶，二是公共服务与基础设施投资所产生的正外部对土地价值的溢出应。
客观而言，土地财政模式在速城市化进程中，对基础设施建设、土地开发和住房建设等域发挥过历史的积作用。但肯定其历史贡献的同时，也应看到其留下的“后遗症”：
其，地政府行为的短期化。地政府关注当期收入大化，但对于大量出让土地所对应的基础设施、工业园区和住房建设是否存在开发过度的问题，缺乏审慎评估。
其二，金融体系的过度介入。金融机构将地政府主的投资和开发项目视为具有政府信用背书的项目，在土地财政扩张过程中，将土地作为资产注入地政府的平台公司，后者再通过金融市场举借债务。由此，在土地财政的基础上派生出了土地金融，放大了融资规模。
其三，土地与住房供给的空间错配。在相当长段时期内，中西部和东北地区获得较多建设用地指标，而沿海地区和大城市则受到较严格的约束。这政策设计的初衷在于促进区域间经济总量的平衡发展。但事后审视，在大量投放建设用地指标的地区，实际发生了人口流出，而这趋势在城市建设扩张阶段并未被充分预期，或被误判为短暂现象。
这致事前的投资建设规模远实际需求，在近年土地财政不可持续的背景下，这些问题也为集中地暴露出来——部分地新增土地出让几近归，存量建设用地、工业园区、基础设施及住房等出现大量闲置。
时代周报：传统“地—融资—基建”模式在动城市化的同时，也了地政府债务。当土地出让收入持续下滑成为结构趋势，地政府存量债务的偿还压力将如何化解？在这过程中，需要关注哪些风险？
陆铭：地政府债务风险的化解需多渠道协同进。先，要提升地政府的偿债能力，既依赖于增量经济增长带来的财政收入，也需通过盘活地存量国有资产实现收入转化。
其次，要争取上政府支持，具体包括两种形式：是中央政府通过增发地政府债券，以低息债务置换以银行贷款为主的息债务；二是通过各类转移支付为地财政纾困。
经过上述努力，地政府偿债压力已得到阶段缓解，但从负债规模和负债率来看，整体债务水平仍处位，未来偿债压力较大。
对于人口流出严重、经济发展空间有限的地区，未来可能仍需依赖上政府的财政转移支付以维持财政运转。在此过程中，需关注以下三重风险：
，债务风险。部分地区的经济增长潜力不足、优质国有资产匮乏，且前期举债规模过大，甚至可能出现利息偿付能力不足的情形，进而诱发或加剧金融风险。
二，金融风险。地政府的债务，尤其是投融资平台所举借的债务中，仍有大量银行贷款，或通过金融机构转化为理财产品进入公众投资域。若未来地政府偿债能力持续下降，可能触发金融风险，并进步向社会域传。
三，道德风险。在我国特殊的制度背景下，社会公众普遍持有“政府不能违约”的预期，这会倒逼地政府通过上财政转移支付等式实现债务偿付。这种预期同时可能致地政府缺乏节制地扩大债务规模，对债务支出的益和回报缺乏应有责任。因此，需在金融风险控与地政府道德风险理之间实现统筹平衡。
地积探索新财政模式
时代周报：目前已有部分城市开始探索转型路径。例如，肥通过国有资本运营产业和股权获取长期收益，庆阳通过盘活行政事业单位闲置资产挖掘非税收入来源。这些探索对地财政转型提供了怎样的启示？
陆铭：近年来，泡沫板橡塑板专用胶特别是近十年间，地政府设立的各类投资基金呈现快速扩张态势，已构成地财政收入的新增来源。但从实际运作果来看，真正实现预期收益的案例较为有限。
从全局视角来看，当各地竞相采取同类投资策略时，实质上已演变为经济增长存量格局下的利益再分配过程。部分地区获得较多收益，有其他地区获得较少收益。
对于收益有限的地区而言，依靠投资收益补充财政收入，既依赖于当地的经济增长速度，也受制于投资的业判断力和风险承受能力。这种模式的不确定较，难以成为替代土地财政的长期稳定税源。尤其对于投资能力和风险承受能力较弱的地区，可能还需承担较大的投资不确定所带来的财政风险。
从国层面来看，为地政府培育可持续的新税源，需要动财政体制的层次改革。改革向主要有二：
其，逐步出房地产税。在下个可能的房地产上行周期中，择机出房地产税，将地公共服务的供给水平和生活环境品质转化为住房价值，再通过住房价格与财产税的挂钩，形成地财政的稳定收入来源。
其二，进消费税改革。当前消费税征收范围偏窄，且主要在生产环节征收。未来应扩大消费税的征收范围，并将征收环节由生产端向消费端后移，使消费行为发生地的地政府能够获得相应的税收收入。
在培育上述两个新增税源的同时，为保持宏观税负总体稳定，有要相应调低基于生产环节的增值税。这调整将引地政府从过度关注生产和投资，逐步转向关注消费和居民生活质量，从而构建与质量发展要求相适应的财政体制。
时代周报：肥等城市的实践引发了“股权财政”概念的讨论，近期“数据财政”“碳财政”等新提法也不断涌现。这些新模式是否具备替代土地财政的潜力和规模？面临的主要约束有哪些？
陆铭：股权财政是指地政府通过财政出资设立政府引基金或产业投资基金，以市场化股权投资式投向处于成长期的产业和优质企业，待所投企业上市、并购或实现利润分配时，通过股权退出、股息分红等途径获取资本回报，充实地财政收入的模式。
数据财政是指地政府依托公共数据资源，通过数据资产的登记确权、授权运营、挂交易等市场化配置手段，将数据要素转化为可量化、可流通、可定价的资产，从而获取数据交易收益或数据服务收入，并将其纳入地财政收入的制度安排。
碳财政是指地政府基于碳排放权交易机制和碳税制度，通过碳配额的有偿分配、碳排放权交易市场的交易收入，以及依法征收碳税所形成的与碳排放相关的财政收入体系。但是，碳财政还不定都是收入，有时还有支出的质，比如通过财政的励补贴支持清洁产业的发展。
三种财政模式的收入来源存在本质差异。就股权财政而言，其收入实现度依赖于地经济增长的微观基础。由于各地在经济增长能力、产业禀赋和风险承受水平上存在显著差异，股权财政并不具备普遍的适用。
数据财政目前还不够成熟。不同政务数据之间既缺乏统的数据标准，也未能实现有整，因此产生大价值的机制始终没有建立起来，大量数据仍处于孤岛状态，遑论进行具有商业价值的开发。
基于前述内容，碳财政在现行制度框架下甚至可能构成地政府的支出项，而非稳定的收入来源。且潜在收入规模相对较小，在制度设计、市场发育和收益稳定等面均面临较大的不确定。
从“以地引产”转向“投资于人”
时代周报：过去，地政府通过招商引资吸引企业落地，以优惠政策和土地配套换取税收增长与就业。当土地资源从增量扩张转向存量优化，这种“以地引产”的发展模式将受到怎样的影响？城市发展的底层逻辑正在发生哪些变化？
陆铭：以地引产的模式，只有在经济和产业发展条件比较好的地才能持续。条件比较好的含义，先是自然地理条件，如果个地属于人口流入的大城市及周边的紧邻地区，或是通江达海的港口地区、铁路沿线的城市等，具有产业和人口的集聚潜力。
反之，没有上述条件的地，通常是经济和产业成长的空间比较小，甚至人口呈流出趋势，以地引产的模式是不可持续的。存量的产业园还没消化完，不要说再用新增的土地开发吸引产业了。
城市发展的底层逻辑中，具有不变的是经济的集聚规律——即经济活动持续向沿江沿海、沿铁路线的优势地区和核心大城市集中。
变化的维度体现为经济发展阶段的演进。随着经济发展水平的提，服务业占比持续上升，制造业发展阶段所依赖的“低价土地招商引资”模式的适用空间已显著收窄。
与此同时，居民对服务消费的数量、质量和多样需求不断提升。在服务业占比持续上升、消费税逐渐扩围的背景下，人口吸引力已上升为决定地经济发展可持续的关键变量。
时代周报：发展模式的转型对地政府职能提出了怎样的新要求？未来地政府间的竞争将从哪些维度展开？
陆铭：发展模式的转型，核心在于确立以人民为中心的发展向。同时还要统筹处理好发展与安全、当前与长远、局部与全局三组关系。
从制度安排层面看，除进财税体制改革外，还应从中央到地再到基层逐渐减少对GDP增速和税收增量的考核。特别是对于人口流出地区，若其经济主要定位于粮食安全、生态安全或国安全，则不适宜以财政收入和经济总量增长作为主要考核依据。
应针对地实际，引入多反映综发展质量的指标，如环境保护、公共服务供给、营商环境和民生等。
激励机制之外，观念转型同样关键。
地政府长期习惯于工业化快速发展阶段形成的“以地融资—园区开发—招商引资”的发展范式，其层原因与现行体制安排密切相关：财税体制激励生产向，考核体制激励GDP规模大化，加之制造业具有投资规模大、产出和税收贡献显的特点，使地政府形成了较强的路径依赖。
但随着服务业取代制造业成为经济增长的主力量，传统的招商引资模式已面临体制调整的窗口期。
地政府应自觉进观念新，加重视“投资于人”，将投资于物与投资于人有机结，加关注公共服务、民生保障和消费环境，以生活品质吸引人、留住人。 相关词条:铝皮保温施工 隔热条设备 钢绞线 玻璃棉卷毡 保温护角专用胶
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