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由上海产业转型发展研究院创作编辑、同济大学出版社出版的《城市新：上海的实践与创新》书，从经济、产业、城市、社会、企业、人文、消费和市民的多重维度，分析阐述怎样的城市新才是城市经济社会发展所需要的；怎样的项目才是市民所喜欢的；怎样的投入产出才是可持续的；城市新有哪些新案例、新观点和新趋势。它怎样才能既有社会价值，也有经济价值，有市民的获得感和可持续。这些都是本书的和切入点，力求给读者提供些观察、了解城市发展的新视角、新渠道和新法，为从事城市新的同行、机构和企业提供些源于实践的理论思考、法创新和案例借鉴。

——正文3431字，预计阅读时间4分钟

今年5月20日，上海市规划资源局、市经信委、市国资委、市市场监管局四部门联出手，正式发布 《上海市工业用地使用权转让、出租、抵押二市场管理办法（试行）》（全文详见文末），同步上线市工业用地二市场交易服务平台。

这意味着，上海成为全国个对工业用地二市场出台系统细化管理规则的城市。

图源：懂经

其实，早在2023年， 上海产业转型发展研究院（以下简称“上海产转院”）的课题组就已经在其编制的《上海产业区域城市新实施办法》研究报告中，指出“ 存量产业用地信息不对称、盘活难度大、投机炒作”等痛点（正是此次新规要集中破解的难题），并提出“ 在市层面建立统规范的存量产业用地二市场平台”的举措。

四大创新，直击工业用地二市场顽疾

此次新规大的特点，就是没有停留在原则指层面，而是针对过去多年积累的层次矛盾，拿出了套 可操作、可落地的解决案。

创±20价格管控，掐断投机炒作命脉

工业用地不是商品房，不能成为资本炒的标的。

新规具突破的条款，就是 在全国次建立了工业用地转让价格浮动管控机制：转让价格需参照同期同区域同类工业用地出让价格，设置上下20的浮动区间。

如果交易价格低于下限20以上，市、区政府可以行使优先购买权；如果于上限20以上，区政府可以依法采取要的限制措施。

这机制直接击中了过去工业用地市场的乱象——低买赚地皮差价，止工业用地变相炒作为商业地产， 确保土地成本始终与产业承载力相匹配。

全链条审批监管，封堵股权交易灰路径

过去，很多企业通过股权转让的式变相转让工业用地，规避政府监管和产业准入要求深圳海绵胶，致大量优质地块流入低端产业甚至违规用途。

新规对此出了组拳：

面，明确整宗地转让（含土地及地上建筑物）须经区政府批准，由规划资源和产业部门代为行使出让人职责；

另面， 次将“股权变致实际控制人变化”纳入监管范围，如果这种改变可能不符规划或产业准入要求，同样需要事先经出让人同意。

同时，受让企业须符上海产业发展向，且需承接原土地出让同约定的产业绩要求， 从源头确保土地流向实体经济。

统交易平台上线，终结信息不对称时代

按照要求，凡是涉及工业用地整宗地转让、分割转让、并转让、预告登记转让的情形，都须纳入市二市场交易服务平台实施交易。

这个平台远不止是个信息发布窗口，它整了信息发布、产业准入审核、同签订、不动产登记联办、金融法律服务等全流程，还能对接工商、税务信息系统，实现数据共享。

过去那种“企业拿着钱找不到地，地主拿着地找不到好项目”的 供需错配局面，将得到根本。

创新三类流转规则，破解企业痛点

为了大限度激活存量资源，新规还创新设计了三类特殊转让规则，解决企业在实际操作中的具体难题：

是 分割转让，允许企业在满足自身生产需求后，将符规划条件的节余土地分割转让，盘活闲置资源；

二是 并转让，支持相邻权属清晰、用途致的地块并开发，重新核定剩余使用年限；

三是 预告登记转让，对于未完成开发投资总额25的土地，经批准可先办理预告登记，待投资达标后再办理过户手续，有缓解企业初期资金压力。

下图：2025年5月，嘉定区例工业节余土地完成分割转让入市，该地块为南翔镇生命元谷•翔云科技园二期项目，占地面积约4.4万平米。此前，该地块已完成调规，被正式切分为东、西两块工业用地，西侧切分出23亩地块并进行园区开发（图源：投资嘉定Invest Jiading）

恰逢其时，新规背后的三大战略考量

上海出台这份新规，是在产业用地进入“存量时代”的背景下深圳海绵胶，为保障制造业发展空间、动城市新向纵进的然选择。

破解供需错配，激活万亿存量产业空间

上海的产业用地矛盾，已经到了不得不解的地步。

根据上海产转院2023年的研究报告数据，早在2020年底，全市42个国和市开发区中，已供应工业用地占规划工业用地的比重就已经达到75，其中20个开发区过80。

但与此同时，大量存量产业用地却处于低甚至闲置状态。根据公开信息，截至2025年2月，保温护角专用胶在上海全市产业用地总面积为728平公里，而综绩评估中的C类（观察整改）和D类（整退出）被认定为低用地，计占比约24。

边是“地难求”，边是“大量闲置”。此次新规通过建立统交易平台、创新流转规则，就是要通存量土地的流通堵点， 让沉睡的土地资源转化为产业发展的新动能。

重塑工业用地属，筑牢实体经济根基

过去很长段时间， 工业用地的公共资源属被弱化，部分地块沦为资本套利的工具。

些企业拿地后不搞生产，而是将厂房简单改造后出租给物流仓储、低端商业甚至违规改建为公寓，赚取租金差价；还有些企业通过股权转让炒土地，了实体企业的用地成本。

此次新规通过价格管控、产业准入、全周期监管等系列措施，就是要让工业用地回归其生产资料的本质属。

所有交易都须围绕产业发展展开，所有土地都须服务于上海“2+3+6+6”新型产业体系，确保好地落到好项目上， 让产业空间真正成为制造业的硬支撑。

补齐城市新制度短板，构建全周期管理体系

自2021年《上海市城市新条例》施行以来，上海在产业区域城市新面取得了显著成，但存量产业用地二市场的制度空白，直是制约城市新向纵进的短板。

2023年上海产转院的研究报告曾刻指出，上海存量产业用地盘活难，因其面临着“国有企业动力不足、二市场平台缺失、技术标准和审批流程不完善、创新实践不足”四大原因。

此次新规正是针对这些问题的系统回应： 统交易平台解决了信息不对称问题，价格管控和审批监管解决了投机炒作问题，创新流转规则解决了盘活路径不畅问题。

重要的是，新规将工业用地管理从过去的“市场出让管理”延伸到“二市场交易管理”，与之前建立的土地全生命周期管理制度相衔接，形成了“ 出让-交易-履约-退出”的完整闭环，为上海产业用地质量利用奠定了制度基础。

下图：工业用地二市场交易服务平台的转让流程：交易申请—信息发布—产业准入—同签订—履约服务（图源：上海规划资源）

任重道远，新规落地还需破解三大难题

当然，作为全国个吃螃蟹的城市，上海的探索没有现成经验可以借鉴。新规的落地执行，仍然面临着不少现实挑战。

跨部门协同与监管落地的考验

新规涉及规划资源、经信、国资、市场监管等多个部门，整宗地转让需要多部门联审查，这对跨部门 协同率提出了要求。

过去，存量产业用地盘活项目的审批时间往往过长，牵涉调规的项目快则半年，慢则年以上。如果不能建立的联审联批机制，新规可能会增加企业的交易成本。

同时， 产业准入标准的量化问题也亟待解决。虽然新规要求受让符产业发展向，但对于人工智能、生物医药等新兴域，目前还缺乏明确的量化指标，基层执行中可能出现标准不的问题。

此外，±20价格浮动机制的有运行，依赖于实时、准确的区域工业用地价格数据。目前市平台刚上线， 价格动态评估体系尚未实现全覆盖，可能会影响政府优先购买权和限制措施的及时行使。

企业历史路径依赖与规成本上升

分割转让的实操可能会存在定障碍。虽然新规允许节余土地分割转让，但需要符规划分割条件。而上海很多老旧工业区的规划调整滞后，不少星闲置土地可能因规划不符法盘活。

此外，中小企业过去习惯了自主撮交易，对强制平台交易的接受度还有待观察。如果平台不能提供足够便捷的服务和理的收费标准，可能会出现“上有政策、下有对策”的情况。

配套机制待完善的长理难题

新规的有执行，还需要系列配套机制的支撑，而目前不少配套措施仍然缺位。

比如，政策提出要探索构建工业用地和工业厂房的租金体系，定期向社会公布，但目前还没有具体的 租金指价标准出台，出租备案制度也缺乏有的约束力，难以从根本上遏制工业用房变相用途的乱象。

又如，新规明确工业用地的抵押价值不得过同剩余年限底价与法建（构）筑物残值之和，且处置时竞买人需符产业向。这可能会致金融机构担忧资产流动下降，从而收紧工业用地信贷，影响企业的融资能力。

值得关注的是，上海现存的低工业用地，其中不少存在历史违规改建问题。新规没有明确这些历史遗留问题的过渡案，如果处理不当，容易引发产权纠纷和社会矛盾。

结语

工业用地二市场的规范发展，是场涉及政府、企业、金融机构等多利益的刻变革。上海此次出台的新规，为全国工业用地市场化改革迈出了关键步，但这只是个开始。未来，如何在严格监管与激发市场活力之间找到佳平衡点，如何进步完善存量用地盘活的激励约束机制，将是上海需要持续探索的课题。

附《上海市工业用地使用权转让、出租、抵押二市场管理办法（试行）》全文（图源：上海市规划和自然资源局官网）：

（题图来源：今日闵行）

来源：上海产业转型

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